Aspectos históricos do contencioso administrativo fiscal no Brasil

Na coluna de hoje iremos elaborar uma análise mais teórica acerca do histórico dos tribunais administrativos e do surgimento do contencioso administrativo fiscal.

Nesse ponto, utilizaremos como paradigma a esfera federal que serviu como norte orientador para a estruturação dos tribunais no âmbito dos Estados, Municípios e do Distrito Federal.

Em síntese, vamos discorrer acerca da história (sem pretensão de esgotar o tema) com a esperança de que ao demonstrar a evolução do nosso direito tributário e da organização do nosso contencioso administrativo fiscal possamos compreender melhor os desafios atuais que são enfrentados pelos militantes do direito tributário no contencioso administrativo.

Sem embargo, iniciando o que foi acima exposto, podemos afirmar que o julgamento de litígios fiscais por órgãos de julgamentos administrativos possui uma longa história no Brasil[1].

Inicialmente, nos reportamos ao ano de 1924 (com a edição do Decreto nº 16.580/1924), onde foi determinada a implementação de um órgão julgador em cada um dos Estados e no Distrito Federal para julgamento de recursos referentes unicamente ao julgamento das controvérsias vinculadas ao Imposto de Renda.

Posteriormente, foi editado o Decreto nº 24.036 /1934[2] que previu a extinção dos Conselhos existentes para que os recursos contra as decisões de primeira instância fossem interpostos perante:

(i) 1º Conselho de Contribuintes (Imposto de Renda);

(ii) 2º Conselho de Contribuintes (impostos sobre o consumo); e

(iii) Conselho Superior de Tarifas (questões relacionadas à classificação fiscal, de valor, de contrabando e quaisquer outras decorrentes de leis ou regulamentos aduaneiros). O referido Decreto acabou instituindo a paridade no julgamento dos recursos fiscais, tal como existe na legislação atual em vigor:

Os julgadores responsáveis pelos julgamentos dos recursos administrativos eram compostos por representantes dos contribuintes e da Fazenda (tal como é hoje):

Art. 172. Cada Conselho será composto de seis membros, de livre escolha e nomeação do Govêrno da República, sendo três estranhos ao quadro do funcionalismo de Fazenda, como representantes dos contribuintes; e três escolhidos dentre o mesmo funcionalismo, aproveitadas as especializações e competências. 

De igual modo, de modo semelhante ao que prevalece hoje, a legislação previa que caberia ao Presidente de cada Conselho a prolação de voto de qualidade em caso de empate no julgamento do recurso administrativo:

Art. 175. As decisões são tomadas por maioria de votos presentes, tendo o presidente, também, o de qualidade, quando houver empate na votação.

A legislação acima citada é uma das percursoras do denominado instituto do “voto de qualidade”, tema que até hoje suscita grandes controvérsias e de tão polêmico merece uma abordagem em separado (que não será objeto detalhado nesta coluna).

Ainda assim, para fins comparativos entre o passado e o presente, ressaltamos que a utilização deste mecanismo de solução de controvérsia (“voto de qualidade”) é bastante questionado pelos contribuintes e pela própria OAB, que consideram que este instituto tem sido utilizado essencialmente em favor do Fisco, pois o voto que desequilibra a “balança do julgamento” é dado pelo presidente da Turma (que pela legislação em vigor será necessariamente um representante do Fisco).

Reiteramos que antes de emitir qualquer tipo de juízo de valor, compete ao intérprete do direito efetuar uma análise minuciosa da situação proposta. Essa análise deverá necessariamente considerar o aspecto histórico, consoante exposto nesta coluna.

Seguindo nossa exposição histórica, no ano de 1964, através da edição do Decreto nº 54.767/1964[3], foi criado o 3º Conselho de Contribuintes que aumentou o número de Conselheiros de 6 (seis) para 8 (oito).

De igual modo, o Decreto citado manteve a regra que privilegiava a paridade entre os representantes da Fazenda e dos Contribuintes:

Art. 3º Os membros dos Conselhos de Contribuintes e Superior de Tarifa serão de livre escolha e nomeação do Presidente da República, sendo metade constituída de funcionários da Fazenda, de reconhecida competência e possuidores de conhecimentos especializados em assuntos tributários, e outra metade de representantes dos contribuintes, indicados, em lista tríplice para cada cargo, por órgãos de classe de suas categorias profissionais.

O Decreto nº 54.767/1964, de igual modo, previu expressamente que caberia aos Presidentes dos Conselhos de Contribuintes e Superior de Tarifa, ou de suas Câmaras a se utilizarem do “voto de qualidade” em caso de empate no julgamento.

Art. 15. Os Conselhos de Contribuintes e Superior de Tarifa ou as suas, Câmaras e Turmas, somente funcionarão quando reunida a maioria de seus membros e decidirão por maioria de votos dos presentes, tendo os respectivos presidentes, além do voto ordinário, o de qualidade.

A partir da edição do Decreto nº 70.235/1972 foi criado o 4º Conselho de Contribuintes (que substituiu o Conselho Superior de Tarifa) que posteriormente foi renomeado como 3º Conselho de Contribuintes (com a edição do Decreto nº 79.630/1977).

O Decreto nº 70.235/1972 está em vigor até a presente data e atualmente é a norma que regula o processo administrativo fiscal na órbita federal.

Por fim, convém destacar que o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, tal como estruturado hoje, foi criado com a edição da MP nº 449/2008 (convertida na Lei nº 11.941/2009) que permitiu a unificação de todos os Conselhos em um único órgão administrativo responsável pelo julgamento pela aplicação e unificação da interpretação da legislação tributária.

Como é cediço, do ponto de vista institucional o atual Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (“CARF”) possui fundamental importância para o desenvolvimento do direito tributário brasileiro. Trata-se de um órgão atualmente especializado onde é discutido as principais questões do direito tributário na órbita federal.

Seguindo esta mesma linha de raciocínio, os conselhos de contribuintes no âmbito dos Estados-Membros e dos Municípios, em que pese a prevalência excessiva em alguns casos de julgamento em favor do Fisco mesmo sem a devida fundamentação legal, são nestes órgãos onde é permitido a discussão de alto nível das principais questões afetas ao direito tributário, ainda mais se considerarmos que nem sempre os tribunais locais (especialmente no âmbito dos TJs – competência para julgar tributos estaduais e municipais) dispõe de julgadores com conhecimento especializado em direito tributário.

É necessário destacar que todos os profissionais que militam diariamente no contencioso administrativo (seja na esfera federal, estadual ou municipal) enfrentam diversas dificuldades para acompanhar com transparência os processos que estão vinculados e enfrentam imensas limitações para acessar livremente os julgadores administrativos e influenciar na formação da jurisprudência administrativa.

Em que pese o acima exposto, acreditamos que o conhecimento da história do direito é um mecanismo válido para compreender as atuais mazelas do contencioso do processo administrativo fiscais e especialmente inspirar os atores do processo (advogados, contadores, contribuintes, procuradores, julgadores, conselheiros, auditores, dentre outros) a propor medidas eficazes para melhorar o atual cenário permitindo a concretização da justiça fiscal.

[1] http://carf.fazenda.gov.br/sincon/public/pages/ConsultarInstitucional/Historico/HistoricoPopup.jsf

[2] http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/decreto/1930-1949/D24036.htm

[3]http://legis.senado.gov.br/legislacao/ListaNormas.action?numero=54767&tipo_norma=DEC&data=19641030&link=s

 

Publique um comentário