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Reflexões sobre a atuação judicial e a criação de tributos em tempos de pandemia

Viviane Nogueira

Por Viviane Nogueira e Laila Andrade

É indiscutível que a pandemia do coronavírus trouxe inevitáveis impactos, especialmente na economia. Com o cenário atual, os brasileiros precisaram se adaptar ao “novo normal”. Desde meados do meio de março deste ano a orientação é: Se puderem, fiquem em casa!

Com isso, muitas empresas adotaram o trabalho remoto, em regime de home office. A situação obrigou o fechamento do comércio presencial e das fronteiras intermunicipais, por determinação municipal e estadual, com o intuito de frear a propagação do vírus, evitando-se, assim, o colapso do sistema de saúde. Então, as pessoas precisaram reavaliar condutas e costumes. Os negócios precisaram ser reformulados e repensados, num ímpeto de sobrevivência.

A palavra da vez é adaptação. Todos tiveram que se adaptar de alguma forma e não foi diferente com os entes públicos. A pandemia trouxe consigo a necessidade imediata de maiores investimentos na saúde, tanto para ampliar o número de leitos hospitalares, construindo os chamados “hospitais de campanha”, como para adquirir equipamentos médicos e aumentar o número de profissionais.

Além disso, considerando que muitas pessoas não tem o privilégio de adotar o home office (pela natureza da atividade laborativa ou pela ausência de trabalho), o poder público precisou fazer frente à crise financeira e social que se alastra pelo país – e pelo o mundo -, intervindo para garantir o básico à população mais necessitada e para manter as empresas funcionando e, por consequência, os postos de trabalho.

O panorama atual, de fechamento do comércio e de diminuição da demanda e da circulação de pessoas, trouxe nefastas consequências, o que acalora diariamente o embate entre saúde e economia. Com isso, o faturamento de grande parte das empresas diminuiu ou chegou à zero, o que as deixou em uma situação muito delicada, na qual precisavam escolher entre a tentativa de manter a empresa (honrando as obrigações assumidas) ou os postos de trabalho (pagando os salários).

Isso gerou uma onda de demissões. De acordo com o Ministério da Economia[1], entre março e abril deste ano, cerca de 1,5 milhão de pessoas, formalmente empregadas, foram demitidas, o que representa um aumento de 31% em relação ao mesmo período de 2019.

A aludida redução brusca do faturamento impactou significativamente as empresas que se viram impossibilitadas de arcar com todas as obrigações assumidas, inclusive com a obrigação de pagar tributos. Diante disso, muitos contribuintes recorreram ao Poder Judiciário, buscando socorro, requerendo o adiamento do prazo para pagamentos de tributos, especialmente os federais – IRPJ, CSLL, PIS e Cofins -, além da prorrogação do vencimento dos parcelamentos administrativos. Segundo o monitoramento[2] feito pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), surgiram, em média, 8,4 mil novos processos judiciais tributários com fundamento na pandemia, sendo que desses, 70% versa sobre a postergação do pagamento de tributos.

Boa parte dos contribuintes embasou o pedido na aplicação da Portaria MF nº 12/2012, que dispõe acerca do adiamento por noventa dias do pagamento de tributos federais, em caso de estado de calamidade pública, tendo em vista que a União, através do Decreto nº 06, de 20 de março de 2020, decretou o estado de calamidade pública, assim como diversos estados o fizeram. Outro argumento também muito utilizado foi a redução de receitas, em virtude da paralisação das atividades empresariais, com a decorrente impossibilidade de manutenção dos postos de emprego e do pagamento dos tributos em dia.

Em contrapartida, a PGFN defendeu que a pandemia não é a calamidade pública a qual a portaria se refere, pois foi editada para um contexto específico, de enchentes e desmoronamentos, logo, não poderia a norma ser aplicada para o caso da pandemia, justamente porque todas as empresas foram impactadas pela crise. Ademais, sustentava ainda a afronta ao princípio da separação dos poderes.

Inicialmente, houve muitas decisões favoráveis, em sede liminar, fundamentadas, principalmente, na preservação da empresa e dos postos de trabalho. Algumas até condicionaram a manutenção da eficácia da liminar à apresentação de informação do número de empregados demitidos sem justa causa como, por exemplo, a decisão proferida no Mandado de Segurança nº 5000689-48.2020.4.03.6107, na qual o Juízo entendeu que a omissão dos Poderes Legislativo e Executivo possibilitavam a atuação do Poder Judiciário para “transpor momentaneamente os lindes da separação dos poderes e criar uma solução provisória” [3].

Outra decisão interessante foi proferida no Mandado de Segurança nº 5001503-46.2020.4.03.6144, na qual o Juízo entendeu por bem adiar o vencimento dos tributos federais, considerando que a medida não geraria “impacto orçamentário e financeiro, por não importar em renúncia fiscal, mas apenas postergação de tributos”[4], e mais, ao discorrer sobre a aludida portaria, a magistrada fundamentou que a portaria não poderia se limitar a uma situação fática específica – inclusive porque não consta em seu texto – e que, por isso, o único requisito para sua aplicação seria a decretação da calamidade pública pelos Estados.

Sob o mesmo raciocínio, muitas empresas apresentaram pedidos de substituição de depósitos judiciais por seguro-garantia ou fiança bancária, visando garantir um fluxo de caixa mínimo. Inicialmente, também sobreveio muitas decisões favoráveis, sob o fundamento de amenizar as consequências sofridas pelas empresas, mantendo-se os empregos. Mas também não demorou muito para choverem decisões desfavoráveis aos contribuintes, como a decisão da ministra do STJ, Assusete Magalhães, que indeferiu o Pedido de Tutela Provisória nº 2.700 – DF[5], com base no prejuízo do direito do fisco de receber os valores e, portanto, na limitação que isso causaria na disposição de recursos do poder público para implementar ações contra a Covid-19.

Atualmente, a PGFN, através do referido monitoramento, identificou uma queda na judicialização sobre esse assunto, como um resultado das recorrentes decisões desfavoráveis aos contribuintes, pautadas, principalmente, na impossibilidade da atuação do Poder Judiciário como legislador positivo, em respeito ao princípio da separação dos poderes, e na ausência de legislação que autorize a moratória em questão.

Outro fato que contribuiu para a redução das aludidas ações foram as medidas adotadas pelo Governo Federal para incentivar a negociação de dívidas tributárias e adiar o pagamento de diversos tributos federais e das mensalidades dos programas de parcelamento de dívidas. Aliado a isso, tem-se, ainda, a edição da Lei Complementar nº 173/2020, que concedeu auxílio emergencial aos estados e municípios, desde que desistissem de processos judiciais contra a União, relacionados à Covid-19.

Considerando o mencionado adiamento relacionado aos tributos federais, as empresas viram uma possibilidade do mesmo ser feito com o ICMS e com o ISS. Diante da ausência de atuação dos poderes estaduais e municipais, os contribuintes ajuizaram ações judiciais, visando obter liminares concessivas do adiamento. Houve algumas decisões favoráveis, também fundamentadas na manutenção das empresas e dos empregos, mas não demorou muito para que a maioria dos Tribunais formassem entendimento contrário, no sentido de indeferir os pedidos. Sobre isso, a Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo determinou a suspensão das liminares concedidas em mandados de segurança, que suspenderam a exigibilidade dos créditos relativos ao ICMS durante a pandemia, em atendimento ao pedido da Fazenda Estadual.

Sob esse aspecto, é importante mencionar que, em meados de março deste ano, os estados obtiveram, junto ao STF[6], a suspensão temporária do pagamento da dívida pública com a União, sob o argumento de que a medida concretiza o princípio da razoabilidade, observando-se a proporcionalidade, no contexto da situação da pandemia do coronavírus. A esse respeito, Fernanda Nogueira faz um alerta sobre o perigo da desigualdade de tratamento e defende a necessidade de coerência do Poder Judiciário, sustentando que “Se não se admitir à empresa e ao cidadão, sob o jugo do Estado, que lhe priva de renda e de sua atividade, o mesmo tratamento que o próprio Estado postulou e obteve (adiamento do cumprimento das suas dívidas), seria admitir o exercício absolutista e irresponsável de poder” [7].

Diante disso, conclui-se que o adiamento do vencimento dos tributos se justifica pela premente necessidade de manutenção das empresas que estão em uma situação muito complicada, considerando, inclusive, a imprevisibilidade acerca da duração das medidas de fechamento dos comércios. Assim, entende-se o adiamento como uma medida excepcional, haja vista que a sobrevivência das empresas é de suma importância para a sociedade, pois, assim, haverá o cumprimento da sua função social, mantendo-se empregos e fornecimento de bens e serviços.

Com base nos dados divulgados pela Secretaria da Receita Federal[8], em maio de 2020, a arrecadação do governo federal, somou R$ 77,415 bilhões, o que representa uma redução de 32,92%, em relação ao mês de maio de 2019, em que a arrecadação alcançou o patamar de R$ 113,278 bilhões.

É lógico que tal resultado é reflexo das medidas adotadas pelo Governo Federal, no sentido de adiar a data de recolhimento dos tributos federais – como o PIS/Pasep, a Cofins e a contribuição previdenciária patronal – e das renúncias fiscais relativas ao IOF-Crédito e ao IPI – alíquota zero sobre os artigos para laboratório ou farmácia, além de luvas, termômetros etc.

Todo o cenário brevemente narrado evidencia a importância das pessoas físicas e das empresas para a manutenção do funcionamento da máquina estatal, através do pagamento de tributos, de forma que o não auferimento de receitas impossibilita que elas continuem contribuindo com o cofre público. Em resumo, no cenário atual do país se tem, de um lado, o aumento das despesas públicas, e do outro, a redução da arrecadação tributária.

Considerando a aludida redução das receitas públicas, os entes públicos discutem, de forma contraditória, a criação de novos tributos, como meio para abastecer os cofres públicos para combater os dois principais efeitos da crise: o desemprego e o aumento da pobreza. Logo no início da pandemia muito se falou sobre a taxação de grandes fortunas. Alguns projetos de lei complementar foram apresentados e outros que já tramitavam foram “reavivados”.

Nesse contexto, a Associação Nacional dos Auditores Fiscais (Unafisco) emitiu a Nota Técnica nº 17/2020[9], na qual menciona a elaboração da proposta de emenda nº 130/2019, apresentada na PEC nº 45/2019 – que dispõe sobre a reforma tributária -, sugerindo a reforma do texto constitucional, no sentido de abolir a expressão “nos termos da lei complementar” do art. 153, VII, da Constituição Federal, facilitando, assim, a instituição do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF). Além disso, a Unafisco também propôs a criação de um empréstimo compulsório, nos mesmos moldes do IGF, com o fito de incrementar a arrecadação de 2020, uma vez que o aludido tributo não está sujeito ao princípio da anterioridade anual, segundo o qual um tributo somente pode ser exigido no exercício financeiro seguinte ao da publicação da lei que o instituiu.

Sob esse pretexto, foram apresentadas outras propostas, com o intuito de criação do IGF, à exemplo dos Projetos de Lei Complementar (PLC) nº 50/2020[10] e 38/2020[11], de autoria da Senadora Eliziane Gama e do Senador José Reguffe, respectivamente. Ambos propõem a incidência do IGF sobre os patrimônios líquidos de pessoas físicas, no primeiro PLC, que excedam R$ 22,8 milhões, com alíquotas variáveis de 0,5% até 1%, no segundo PLC, que excedam R$ 52,2 milhões, com alíquota de 0,5%, somente enquanto durar o estado de calamidade pública no país.

Recentemente, ressurgiu o debate acerca da taxação sobre transações financeiras virtuais, como uma das medidas da reforma tributária do governo (PL 3.887/2020), cujas receitas seriam usadas para financiar a desoneração da folha de salários e reforçar o Renda Brasil – programa de assistência social, que deverá substituir o Bolsa Família. O novo tributo teria os mesmos padrões da antiga CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira), que foi criada em 1996, com incidência sobre as transações financeiras à alíquota inicial de 0,2% sobre cada operação (que foi, posteriormente, aumentada para 0,38%), com validade de 02 anos, mas acabou vigorando por 11 anos, tendo sido extinta em 2007.

Apesar de ter sido criada sob o argumento de aumentar os investimentos na área da saúde na época, a Lei nº 9.311/1996[12] – que instituiu a CPMF -, nada dispunha acerca dessa obrigação, o que possibilitou que o valor arrecadado fosse utilizado em outros setores. Segundo dados governamentais, entre 1997 e 2007 a CPMF arrecadou cerca de R$ 223 bilhões[13], no entanto menos da metade do valor foi direcionada à área da saúde.

Uma das maiores críticas que se faz à CPMF é a de que ela tributa, da mesma forma, os mais ricos e os mais pobres, sendo que, logicamente, a população pobre sente o impacto de forma muita mais significativa, proporcionalmente falando. A taxação sobre operações financeiras é muito vantajosa para o ente público porque não exige muito dispêndio para arrecadar, além do baixo risco de sonegação, uma vez que os responsáveis pela retenção e pelo recolhimento são as instituições financeiras.

Além disso, o projeto de reforma tributária do governo também cria a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), como resultado da unificação do PIS e da Cofins, com alíquota única de 12%, ou seja, na prática, haverá a majoração do tributo, que hoje possui alíquota máxima de 7,6% (Cofins) no regime não-cumulativo.

Impossível falar sobre o aumento de tributos sem falar sobre a Curva de Laffer, apresentada pelo economista Arthur Laffer, segundo o qual, nas palavras de Jean-Claude Drouin, “o excesso de imposto mata o imposto”[14], ou seja, o aumento da carga tributária a partir de determinado patamar resultaria em uma redução na arrecadação tributária e, portanto, nas receitas fiscais, assim como no nível de produtividade e emprego. Em outras palavras, o aumento excessivo de impostos – para além do nível aceitável – prejudica não somente a arrecadação, mas também o crescimento econômico, isso porque haverá o aumento do trabalho informal e a elevação de fraudes e sonegações fiscais, justamente pela redução da receita dos contribuintes.

É inquestionável que a carga tributária brasileira é alta. Segundo dados da Receita Federal do Brasil[15], em 2018, a carga tributária do país ficou em 33,26% do PIB, principalmente tendo em vista que o Brasil é o país com o menor IRBES (Índice de Retorno de Bem-Estar à Sociedade), ocupando a 30ª posição entre os 30 países com maior carga tributária do mundo, segundo o estudo[16] realizado pelo Instituto brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT). O IRBES é medido considerando a carga tributária, o PIB e o IDH de cada país. O Brasil ocupa a mesma posição desde que o estudo foi iniciado, há 08 anos.

É certo que a situação atual do país, de crise econômica aliada a crise da saúde, requer que o poder público adote medidas de enfrentamento ao problema que não seja o aumento da carga tributária, visto que, isso implicaria em redução de receitas, levando-se em consideração, principalmente, a carga tributária e o histórico do país de baixo desempenho na gestão do dinheiro público. Por isso, seria mais viável analisar as despesas, de modo a avaliar a real necessidade delas para, assim, direcionar recursos para o enfrentamento da crise, sem aumentar ainda mais o peso que os brasileiros já carregam.

REFERÊNCIAS:

[1] CARAM, Bernardo. Durante crise do coronavírus, 1,5 milhão de brasileiros buscam o seguro-desemprego. Folha de São Paulo, 2020. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/05/crise-do-coronavirus-leva-15-milhao-de-brasileiros-ao-seguro-desemprego.shtml. Acesso em: 12 jul. 2020.

[2] MAIA, Flávia. Ações tributárias relacionadas à Covid-19 aumentam para 8,4 mil, contabiliza PGFN. Brasília: Jota, 06 jul. 2020. Disponível em: https://www.jota.info/tributos-e-empresas/tributario/acoes-tributarias-relacionadas-a-covid-19-aumentam-para-84-mil-contabiliza-pgfn-06072020. Acesso em: 12 jul. 2020.

[3] SÃO PAULO. JUSTIÇA FEDERAL DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO ESTADO DE SÃO PAULO. 1ª Vara Federal de Araçatuba/SP. Mandado de Segurança nº 5000689-48.2020.4.03.6107. Impetrante: Color Visao do Brasil Industria Acrilica Ltda. Impetrados: Delegado da Receita Federal de Araçatuba e outros. Juiz Federal: Luiz Augusto Iamassaki Fiorentini. 26/03/2020, Decisão interlocutória.

[4] SÃO PAULO. JUSTIÇA FEDERAL DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO ESTADO DE SÃO PAULO. 2ª Vara Federal de Barueri/SP. Mandado de Segurança nº 5001503-46.2020.4.03.6144. Impetrante: Branco Branco Servicos Personalizados Ltda. Impetrados: Delegado da Receita Federal de Barueri e outros. Juíza Federal: Marilaine Almeida Santos. 27/03/2020, Decisão interlocutória.

[6] STF. ACO nº 3.363 MC/SP. Relator: Min. Alexandre de Moraes. Data do julgamento: 22/03/2020. DJe: 25/03/2020.

[7] NOGUEIRA, Fernanda. Prorrogar ou não prorrogar, eis a questão. São Paulo: Tributário na prática, 11 jun. 2020. Disponível em: https://www.fernandanogueira.com.br/post/prorrogar-ou-n%C3%A3o-prorrogar-eis-a-quest%C3%A3o. Acesso em: 14 jul. 2020.

[8] BRASIL. Receita Federal do Brasil. Análise da arrecadação das receitas federais – Maio/2020. Brasília: Receita Federal do Brasil, 2020, p. 4. Disponível em: http://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/arrecadacao/relatorios-do-resultado-da-arrecadacao/arrecadacao-2020/maio2020/analisemensal-mai-2020.pdf. Acesso em: 12 jul. 2020.

[9] UNAFISCO. Nota Técnica Unafisco Nº 17/2020. Imposto sobre Grandes Fortunas: Definição da arrecadação, alíquota e limite de isenção ideais, perfil dos contribuintes, tabela progressiva e recursos para a crise resultante da pandemia da Covid-19. Disponível em: http://unafisconacional.org.br/UserFiles/2020/File/NT-17.pdf. Acesso em: 18 jul. 2020.

[10] UNIÃO. Senado Federal. Projeto de Lei Complementar nº 50/2020. Institui imposto sobre grandes fortunas e empréstimo compulsório, que financiará necessidades de proteção social decorrentes da covid-19. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/141223. Acesso em: 18 jul. 2020.

[11] UNIÃO. Senado Federal. Projeto de Lei Complementar nº 38/2020. Fica instituído, durante o período de calamidade pública no Brasil, o Imposto Extraordinário Sobre Grandes Fortunas. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/141181. Acesso em: 14 jul. 2020.

[12] UNIÃO. Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996. Institui a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira – CPMF, e dá outras providências. Disponível em:  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9311compilada.htm. Acesso em: 18 jul. 2020.

[13] SENADO FEDERAL. CPMF. Brasília: Senado Notícias. Disponível em: https://w jul. ww12.senado.leg.br/noticias/entenda-o-assunto/cpmf. Acesso em: 18 jul. 2020.

[14] DROUIN, Jean-Claude. Os grandes economistas. Tradução de Denise Bottmann. 2ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 2008, p. 30.

[15] BRASIL. Receita Federal do Brasil. Carga Tributária no Brasil – 2018 (Análise por Tributos e Bases de Incidência). Brasília: Receita Federal do Brasil, 2020. Tabela 01, p. 1. Disponível em: http://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros/estudos-e-estatisticas/carga-tributaria-no-brasil/ctb-2018-publicacao-v5.pdf. Acesso em: 18 jul. 2020.

[16] RPC Curitiba. Brasil é o país com o menor índice de retorno de bem-estar à sociedade; pesquisa foi feita com 30 países de maior carga tributária no mundo. Paraná: Portal G1, 04 jul. 2019. Disponível em: https://g1.globo.com/pr/parana/noticia/2019/07/04/brasil-e-o-pais-com-o-menor-indice-de-retorno-de-bem-estar-a-sociedade-pesquisa-foi-feita-com-30-paises-de-maior-carga-tributaria-no-mundo.ghtml. Acesso em: 18 jul. 2020.

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