Tributação dos cigarros produzidos no Brasil

O Ministério de Estado da Justiça e Segurança Pública publicou a Portaria nº 263, de 23 de março de 2019, instituindo Grupo de Trabalho para avaliar a conveniência e oportunidade da redução da tributação de cigarros no Brasil, e, assim, diminuir o consumo de cigarros estrangeiros de baixa qualidade, o contrabando e os riscos à saúde deledecorrentes.

Sobre o tema, vale recordar que a tributação não representa apenas instrumento de arrecadação de recursos para abastecimento dos cofres públicos. Os tributos podem interferir na ordem econômica, estimulando ou inibindo comportamento em prol do interesse coletivo. Desse modo, além da finalidade fiscal, é reconhecido o papel extrafiscal da tributação.

Eduardo Domingos Bottallo comenta sobre a fiscalidade e extrafiscalidade: “Os tributos, em regra, são utilizados como instrumentos de arrecadação. Dentro do sistema de economia de mercado, eles são, na verdade, os mais importantes meios de que as pessoas políticas dispõem para obter os recursos de que necessitam. Esta função arrecadatória é a que se convenciona denominar de fiscalidade. Plano paralelo ao da fiscalidade é o da extrafiscalidade que consiste no “emprego dos instrumentos tributários com objetivos não fiscais, mas econômicos, ou seja, para finalidades não financeiras, mas regulatórias dos comportamentos sociais em matéria econômica, social e política”.

Em relação ao cigarro, produto nocivo à saúde, a majoração das alíquotas do IPI, por exemplo, tem como justificativa a redução do consumo da mercadoria pela população. Dessa maneira, a finalidade almejada pela medida extrafiscal deve ser aferida concretamente a fim de fundamentar o tratamento diferenciado e o conflito com outros interesses, como a liberdade e a livre concorrência.

Vale notar que o cigarro é considerado um produto de mercado inelástico. Martha Leão afirma que “o mercado consumidor de cigarros, ao lado dos mercados de medicamentos e de álcool, são exemplos clássicos de mercado inelástico, isto é, mercados nos quais a demanda se mantém inalterada, mesmo diante de alterações na oferta ou em agentes externos, como é o caso da tributação.” Marcus de Freitas Gouvêa destaca que a elasticidade da oferta e da demanda deve ser observada na instituição de medidas extrafiscais, sendo “ineficaz qualquer aumento ou diminuição de tributo, pois a produção e o consumo permanecem iguais”. Por essa razão, a tributação não é o mecanismo eficiente para interferir na redução do consumo de cigarro, classificado como um produto inelástico.

Percebe-se que a extrafiscalidade, imposta por meio da elevação da tributação, não alcança a função esperada em relação ao cigarro. Na realidade, tanto o aumento quanto a redução não apresentam significativa interferência sobre a oferta e a demanda do produto. Por outro lado, a elevada tributação do setor impulsiona o preço do produto nacional e estimula o contrabando de cigarros, vendidos por valores mais acessíveis e sem controle de qualidade à população com menor capacidade econômica.

Segundo Martha Leão, o Relatório da Comissão Parlamentar de Inquérito – CPI da Câmara dos Deputados sobre Pirataria, indica que o consumo de cigarros no país é de aproximadamente 145 bilhões de unidades ao ano. Desse montante, 33% (trinta e três por cento) são provenientes do mercado ilegal. Comenta ainda sobre a importância de considerar, na busca pela redução do consumo do tabaco, as medidas administrativas utilizadas: “são exemplos disso, a proibição da utilização de propagandas publicitárias (artigo 3º, Lei nº 9.294/96), a proibição do fumo em ambientes fechados (artigo 2º, Lei nº 9.294/96) e a obrigatoriedade da divulgação de imagens relativas aos efeitos maléficos vinculados ao consumo do cigarro (Resolução nº 104 da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA)”.

Desse modo, é possível notar a ausência da finalidade social almejada pela extrafiscalidade no setor tabagista. Na análise concreta dos efeitos extrafiscais, evidencia-se violação da neutralidade fiscal, prejudicial às indústrias nacionais, que arcam com elevada tributação sobre o produto sem que a redução do consumo seja atingida. Assim, a majoração da alíquota não está relacionada à redução do consumo de cigarros e a arrecadação total depreendida dos impostos, como o IPI e o ICMS, não está vinculada ao custeio das despesas promovidas com a área da saúde.

Diante das reflexões apresentadas, percebe-se que a Portaria nº 263, de 23 de março de 2019, busca reavaliar o cenário da tributação sobre os cigarros fabricados em território brasileiro, informando, dentre os objetivos, a necessidade de estudos para proposição de melhorias à política fiscal e tributária, bem como de medidas que visem à redução do consumo de cigarros contrabandeados, que ficam alheios ao controle de qualidade e ao pagamento dos tributos devidos.

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